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Des intentions sont prêtées à l’actuel président de la République, M. Macky Sall, de vouloir chercher à faire un troisième mandat en 2024. Si une décision venait à être prise en ce sens, a en croire Thomas Diatta, professeur de droit et chercheur à l’Université Assane Seck de Ziguinchor, elle serait lourde de conséquences d’un point de vue juridique, politique, moral, social. A l’international, l’image de notre pays va en pâtir. Selon le juriste, le risque de le voir sortir par une petite porte est très élevé. «Une éventuelle défaite électorale en 2024 ne le fera pas entrer grandement dans l’histoire démocratique du Sénégal ».
Macky Sall est-il éligible à trois mandats consécutifs ?
Pour l’heure, aucune déclaration de candidature n’a été réalisée. Il est libre de se présenter aux prochaines présidentielles de 2024. Pour autant, a-t-il le droit d’être candidat ? La réponse à cette question ne peut être que juridique. En l’absence d’une décision du Conseil constitutionnel, seul organe juridiquement habilité à trancher définitivement la question, les juristes de tous bords restent divisés à ce propos entre validation et invalidation d’une future et possible candidature du Président Sall. À l’analyse, la thèse de l’irrecevabilité de tout acte de candidature en 2024 emporte facilement adhésion juridiquement, à tous points de vue.
Plusieurs arguments juridiques tranchent en faveur de l’irrecevabilité d’une troisième candidature de SALL. Ils ont pour fondement consubstantiellement l’article 27 in fine de la Constitution de 2001, récemment révisée en 2016. Aux termes de ce texte : « Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs ». Cette disposition est d’une limpidité de cristal, très facile à lire et à comprendre même pour un non initié au droit.
Pour commencer, il faut préciser que la situation de la troisième candidature en 2024 ne relève pas du champ des conflits de lois, notamment dans le temps, mais d’une simple lecture juridique de la réécriture de clarification de la règle d’interdiction de faire plus de deux mandats présidentiels en vigueur depuis 2001. La prohibition a dépassé le stade de principe, en droit positif sénégalais, pour devenir une règle absolue. Ne confondons pas conflit de lois dans le temps et lecture d’un texte réécrit ayant gardé indemne son sens et son esprit.
Le conflit de lois dans le temps est traité par un droit transitoire contenu dans la loi nouvelle qui aménage son entrée en vigueur : on parle alors de dispositions transitoires. À défaut de telles dispositions, on règle ce conflit en ayant recours aux grands principes généraux régentant le droit transitoire : le principe de la non-rétroactivité et le principe de l’effet immédiat. En pratique, en l’absence de dispositions transitoires, on applique illico le principe de l’effet immédiat, car toutes les lois nouvelles ont effet immédiat au jour de leur mise en vigueur et ne sont pas rétroactives par principe.
D’ailleurs, dans la pratique du droit transitoire et même en matière constitutionnelle, les dispositions transitoires ne servent qu’à faire échec au principe de l’effet immédiat qui demeure, finalement, la règle. À supposer qu’il y ait conflit de lois, ce qui n’emporte pas notre conviction en l’espèce, concernant le cas des mandats acquis par le Président SALL depuis 2012, le principe de l’effet immédiat l’emportera indubitablement. Donc, le premier mandat de 2012 est pris en compte dans la computation du nombre de mandats acquis depuis cette date. Cela fait alors deux mandats. Mieux encore, avec l’abrogation des dispositions transitoires de l’ancien article 104 et qui écartaient le principe de l’effet immédiat, on peut dire sans crainte que ce principe joue pleinement concernant actuellement le cas Macky SALL, futur probable candidat en 2024. En fait, aucune disposition de l’actuelle Constitution ne chasse le principe de l’effet immédiat.
Le conflit de lois suppose l’existence de deux lois concurrentes ayant vocation à régir une situation juridique en cours. Concrètement, il y a une loi nouvelle qui abroge une ancienne alors qu’une situation juridique née sous l’empire de l’ancienne est toujours en cours. Or, concernant l’article 27, son ancien alinéa 2 avant 2016 de la Constitution n’a pas été abrogé mais naturellement réécrit pour devenir désormais le dernier alinéa dudit texte pour plus de concision, de précision et de clarté. En soi, l’idée de ne pas avoir plus de deux mandats pour un Président en exercice est restée intangible, en l’état. La réécriture de l’ancien alinéa 2 de l’article 27 se justifie, car l’ancienne formule : « Le mandat est renouvelable une seule fois » était assez équivoque, voire confuse et prompte à une facile remise en cause par une simple question : « de quel mandat s’agit-il ? alinéa. Conscient de la faiblesse « rédactionnelle » congénitale de ce texte, les auteurs de l’article 27 in fine nouveau ont entendu être plus pointus, méticuleux, voire plus rigoureux pour mieux consolider l’idée de la limitation du nombre de mandats présidentiels à deux, en droit positif sénégalais. L’esprit de la loi est resté intact, en dépit de l’amélioration de la lettre. Ainsi, l’idée de « verrouillage constitutionnel », relevée sans aucune nuance par le Pr Madior FALL, colle parfaitement à cette mutation littérale de l’ancien alinéa 2 devenu dernier alinéa de l’article 27 de la Constitution de 2001. C’est ce qui explique de manière savante l’adoption d’une nouvelle formule générale et impersonnelle : « Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs ». En français facile, cela veut dire que celui qui a déjà un mandat et l’a enchainé avec un autre ne peut pas revendiquer un troisième. Un mandat plus un autre égal deux.
Ainsi, avec l’évolution de ce texte qui aurait pu avoir comme siège un article à part, l’argument juridique fondé sur la modification de la durée ayant déteint sur la limitation du nombre de mandats à deux pouvant justifier une troisième candidature de SALL est scientifiquement faible et juridiquement indéfendable, étant entendu que ces deux questions sont distinctement traitées à l’article 27. envisagé au dernier alinéa, le renouvellement des mandats est totalement déconnecté de leur durée abordée au premier. C’est l’ancienne formulation de l’article 27 alinéa 2 avec l’usage de l’énoncé « le mandat » qui pouvait laisser percevoir une association ou une connexion entre les deux. Il n’en est rien aujourd’hui puisque dans les dispositions de l’article 27, il y a emploi de l’aphorisme « deux mandats consécutifs», c’est-à-dire un mandat et un autre qui se sont succédé sans tampon. Par conséquent, si un Président de la République a déjà eu un mandat et un autre même s’il y a une différence dans la durée, il n’aura pas droit à un mandat supplémentaire au motif que la durée de l’un des deux mandats acquis aurait entre temps changé. Au fait, l’accent est mis depuis 2016 sur les mandats acquis et non sur la durée susceptible de variation au gré du temps et des époques. Si elle change, elle ne préjudicie en rien la règle de la limitation du nombre de mandats à deux.
Ainsi, le changement de la durée du mandat n’entame point la limitation du nombre de mandats à deux. Par le passé, dans la révision constitutionnelle de 2008 qui avait fait passer le mandat de 5 à 7 ans, on avait opéré une distinction entre la durée et la limitation du nombre de mandats. À l’époque, le débat s’était cristallisé autour de la question de la nécessité de tenir référendum ou pas pour réviser la Constitution, car le dernier alinéa de l’article 27 ancien retenait ce mode de révision relativement à ses dispositions. Finalement, les deux questions ont été déconnectées et on n’était pas passé par référendum pour réviser la durée du mandat. Pourtant, en ce temps, le lien entre les deux premiers alinéas de l’article 27 ancien ne laissait aucun doute légitime possible. La nouvelle formule a le mérite formel de briser toute connexion possible entre les deux alinéas de l’actuel article 27 de la Constitution de 2001. Toute modification du premier ne peut en toute logique avoir d’effet sur le dernier.
C’est le moment de rappeler que la révision constitutionnelle de 2016 par laquelle on a procédé à la réécriture de l’article 27 in fine portait clairement sur l’un de ses points essentiels sur la durée du mandat réduite à 5 ans. Dans la foulée, le Conseil constitutionnel a été saisi pour savoir si la réduction du mandat pouvait concerner le mandat en cours du président de la République. La question juridique posée aux Sages était de savoir : peut-on réduire la durée du mandat en cours du président de la République acquis en 2012 ? Plus simplement, le mandat de 7 ans en cours du Président acquis en 2012 peut-il être concerné par les nouvelles dispositions de l’article 27 de la Constitution ayant ramené la durée du mandat à 5 ans ? À cette question les sages ont répondu par la négative en se fondant sur le principe de la sécurité juridique et sur la stabilité des institutions pour dire que le mandat est intangible et pour conclure que le mandat en cours est hors de portée, c’est-à-dire que la réduction de la durée du mandat n’est pas applicable au mandat en cours (V. Considérant no 30 de la décision no 1-C-2016 du 12 février 2016 du Conseil constitutionnel).
En tout état de cause, il appert que l’intervention du juge constitutionnel consistait seulement et exclusivement à trancher la question de l’applicabilité de la révision sur la durée du mandat en cours acquis en 2012 (V. Considérants no 26 à no 32 de la décision du 12 février 2016). En fait, en matière procédurale dès que le juge est saisi, interdiction lui est faite de statuer « Infra ou ultra petita ». Cette expression signifie que le juge saisi ne peut statuer que sur des choses demandées, il ne peut pas alors omettre de statuer sur ces choses et il ne peut pas non plus se prononcer sur des choses qui n’ont pas été demandées. Or, en l’espèce ce qui a été demandé au juge c’est de statuer sur l’applicabilité de la réduction de la durée sur le mandat en cours acquis en 2012 et non sur son renouvellement (V. Considérant no 28 de la décision du 12 février 2016). En partant de ce principe d’interdiction de statuer « Infra ou ultra petita », il est aisé de comprendre que le juge constitutionnel ne pouvait apporter réponse que sur la question de la réduction de la durée du mandat. Alors, en 2016, il ne s’était nullement agi pour le Conseil constitutionnel de se prononcer sur la question du renouvellement des mandats ou mieux encore sur l’impact du changement de la durée sur la limitation du nombre de mandat. Ainsi, légitimement, personne ne peut contester le fait que le Conseil ne s’est pas encore prononcé directement ou indirectement sur la question de l’application de la limitation du nombre de mandat au cas Macky SALL. Le débat sur la question de la limitation du nombre de mandats présidentiels au Sénégal, faut-il le rappeler, est clos au Sénégal depuis 2012 par ledit Conseil ? Il s’était appuyé sur des dispositions transitoires qui mettaient hors d’atteinte le mandat de Wade pour valider la troisième candidature de celui-ci. Aujourd’hui, ces dispositions transitoires dérogatoires au principe de l’effet immédiat sont abrogées depuis 2016. Raisonnablement, si les sages venaient à être amenés à se prononcer sur la question, ils devraient arriver à l’invalidation de la candidature de M. SALL, s’ils ont le courage et ce, en se fondant sur les arguments juridiques évoqués ci-dessus et non sur le droit transitoire qui n’est pas en cause, en l’espèce.
Ainsi, vu qu’il est juridiquement disqualifié, le Président Sall doit sortir par la grande porte en renonçant à se représenter pour une troisième fois. Il peut le faire à tout moment, comme il ne veut pas que son parti ou sa coalition parte en lambeaux. Il devrait chercher un dauphin tout en restant neutre sur le processus de son remplacement aussi bien dans sa coalition ou son parti ainsi qu’à la tête de l’État du Sénégal.
DIATTA Thomas
Juriste
Enseignant-chercheur à l’Université Assane SECK de Ziguinchor
Macky Sall est-il éligible à trois mandats consécutifs ?
Pour l’heure, aucune déclaration de candidature n’a été réalisée. Il est libre de se présenter aux prochaines présidentielles de 2024. Pour autant, a-t-il le droit d’être candidat ? La réponse à cette question ne peut être que juridique. En l’absence d’une décision du Conseil constitutionnel, seul organe juridiquement habilité à trancher définitivement la question, les juristes de tous bords restent divisés à ce propos entre validation et invalidation d’une future et possible candidature du Président Sall. À l’analyse, la thèse de l’irrecevabilité de tout acte de candidature en 2024 emporte facilement adhésion juridiquement, à tous points de vue.
Plusieurs arguments juridiques tranchent en faveur de l’irrecevabilité d’une troisième candidature de SALL. Ils ont pour fondement consubstantiellement l’article 27 in fine de la Constitution de 2001, récemment révisée en 2016. Aux termes de ce texte : « Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs ». Cette disposition est d’une limpidité de cristal, très facile à lire et à comprendre même pour un non initié au droit.
Pour commencer, il faut préciser que la situation de la troisième candidature en 2024 ne relève pas du champ des conflits de lois, notamment dans le temps, mais d’une simple lecture juridique de la réécriture de clarification de la règle d’interdiction de faire plus de deux mandats présidentiels en vigueur depuis 2001. La prohibition a dépassé le stade de principe, en droit positif sénégalais, pour devenir une règle absolue. Ne confondons pas conflit de lois dans le temps et lecture d’un texte réécrit ayant gardé indemne son sens et son esprit.
Le conflit de lois dans le temps est traité par un droit transitoire contenu dans la loi nouvelle qui aménage son entrée en vigueur : on parle alors de dispositions transitoires. À défaut de telles dispositions, on règle ce conflit en ayant recours aux grands principes généraux régentant le droit transitoire : le principe de la non-rétroactivité et le principe de l’effet immédiat. En pratique, en l’absence de dispositions transitoires, on applique illico le principe de l’effet immédiat, car toutes les lois nouvelles ont effet immédiat au jour de leur mise en vigueur et ne sont pas rétroactives par principe.
D’ailleurs, dans la pratique du droit transitoire et même en matière constitutionnelle, les dispositions transitoires ne servent qu’à faire échec au principe de l’effet immédiat qui demeure, finalement, la règle. À supposer qu’il y ait conflit de lois, ce qui n’emporte pas notre conviction en l’espèce, concernant le cas des mandats acquis par le Président SALL depuis 2012, le principe de l’effet immédiat l’emportera indubitablement. Donc, le premier mandat de 2012 est pris en compte dans la computation du nombre de mandats acquis depuis cette date. Cela fait alors deux mandats. Mieux encore, avec l’abrogation des dispositions transitoires de l’ancien article 104 et qui écartaient le principe de l’effet immédiat, on peut dire sans crainte que ce principe joue pleinement concernant actuellement le cas Macky SALL, futur probable candidat en 2024. En fait, aucune disposition de l’actuelle Constitution ne chasse le principe de l’effet immédiat.
Le conflit de lois suppose l’existence de deux lois concurrentes ayant vocation à régir une situation juridique en cours. Concrètement, il y a une loi nouvelle qui abroge une ancienne alors qu’une situation juridique née sous l’empire de l’ancienne est toujours en cours. Or, concernant l’article 27, son ancien alinéa 2 avant 2016 de la Constitution n’a pas été abrogé mais naturellement réécrit pour devenir désormais le dernier alinéa dudit texte pour plus de concision, de précision et de clarté. En soi, l’idée de ne pas avoir plus de deux mandats pour un Président en exercice est restée intangible, en l’état. La réécriture de l’ancien alinéa 2 de l’article 27 se justifie, car l’ancienne formule : « Le mandat est renouvelable une seule fois » était assez équivoque, voire confuse et prompte à une facile remise en cause par une simple question : « de quel mandat s’agit-il ? alinéa. Conscient de la faiblesse « rédactionnelle » congénitale de ce texte, les auteurs de l’article 27 in fine nouveau ont entendu être plus pointus, méticuleux, voire plus rigoureux pour mieux consolider l’idée de la limitation du nombre de mandats présidentiels à deux, en droit positif sénégalais. L’esprit de la loi est resté intact, en dépit de l’amélioration de la lettre. Ainsi, l’idée de « verrouillage constitutionnel », relevée sans aucune nuance par le Pr Madior FALL, colle parfaitement à cette mutation littérale de l’ancien alinéa 2 devenu dernier alinéa de l’article 27 de la Constitution de 2001. C’est ce qui explique de manière savante l’adoption d’une nouvelle formule générale et impersonnelle : « Nul ne peut exercer plus de deux mandats consécutifs ». En français facile, cela veut dire que celui qui a déjà un mandat et l’a enchainé avec un autre ne peut pas revendiquer un troisième. Un mandat plus un autre égal deux.
Ainsi, avec l’évolution de ce texte qui aurait pu avoir comme siège un article à part, l’argument juridique fondé sur la modification de la durée ayant déteint sur la limitation du nombre de mandats à deux pouvant justifier une troisième candidature de SALL est scientifiquement faible et juridiquement indéfendable, étant entendu que ces deux questions sont distinctement traitées à l’article 27. envisagé au dernier alinéa, le renouvellement des mandats est totalement déconnecté de leur durée abordée au premier. C’est l’ancienne formulation de l’article 27 alinéa 2 avec l’usage de l’énoncé « le mandat » qui pouvait laisser percevoir une association ou une connexion entre les deux. Il n’en est rien aujourd’hui puisque dans les dispositions de l’article 27, il y a emploi de l’aphorisme « deux mandats consécutifs», c’est-à-dire un mandat et un autre qui se sont succédé sans tampon. Par conséquent, si un Président de la République a déjà eu un mandat et un autre même s’il y a une différence dans la durée, il n’aura pas droit à un mandat supplémentaire au motif que la durée de l’un des deux mandats acquis aurait entre temps changé. Au fait, l’accent est mis depuis 2016 sur les mandats acquis et non sur la durée susceptible de variation au gré du temps et des époques. Si elle change, elle ne préjudicie en rien la règle de la limitation du nombre de mandats à deux.
Ainsi, le changement de la durée du mandat n’entame point la limitation du nombre de mandats à deux. Par le passé, dans la révision constitutionnelle de 2008 qui avait fait passer le mandat de 5 à 7 ans, on avait opéré une distinction entre la durée et la limitation du nombre de mandats. À l’époque, le débat s’était cristallisé autour de la question de la nécessité de tenir référendum ou pas pour réviser la Constitution, car le dernier alinéa de l’article 27 ancien retenait ce mode de révision relativement à ses dispositions. Finalement, les deux questions ont été déconnectées et on n’était pas passé par référendum pour réviser la durée du mandat. Pourtant, en ce temps, le lien entre les deux premiers alinéas de l’article 27 ancien ne laissait aucun doute légitime possible. La nouvelle formule a le mérite formel de briser toute connexion possible entre les deux alinéas de l’actuel article 27 de la Constitution de 2001. Toute modification du premier ne peut en toute logique avoir d’effet sur le dernier.
C’est le moment de rappeler que la révision constitutionnelle de 2016 par laquelle on a procédé à la réécriture de l’article 27 in fine portait clairement sur l’un de ses points essentiels sur la durée du mandat réduite à 5 ans. Dans la foulée, le Conseil constitutionnel a été saisi pour savoir si la réduction du mandat pouvait concerner le mandat en cours du président de la République. La question juridique posée aux Sages était de savoir : peut-on réduire la durée du mandat en cours du président de la République acquis en 2012 ? Plus simplement, le mandat de 7 ans en cours du Président acquis en 2012 peut-il être concerné par les nouvelles dispositions de l’article 27 de la Constitution ayant ramené la durée du mandat à 5 ans ? À cette question les sages ont répondu par la négative en se fondant sur le principe de la sécurité juridique et sur la stabilité des institutions pour dire que le mandat est intangible et pour conclure que le mandat en cours est hors de portée, c’est-à-dire que la réduction de la durée du mandat n’est pas applicable au mandat en cours (V. Considérant no 30 de la décision no 1-C-2016 du 12 février 2016 du Conseil constitutionnel).
En tout état de cause, il appert que l’intervention du juge constitutionnel consistait seulement et exclusivement à trancher la question de l’applicabilité de la révision sur la durée du mandat en cours acquis en 2012 (V. Considérants no 26 à no 32 de la décision du 12 février 2016). En fait, en matière procédurale dès que le juge est saisi, interdiction lui est faite de statuer « Infra ou ultra petita ». Cette expression signifie que le juge saisi ne peut statuer que sur des choses demandées, il ne peut pas alors omettre de statuer sur ces choses et il ne peut pas non plus se prononcer sur des choses qui n’ont pas été demandées. Or, en l’espèce ce qui a été demandé au juge c’est de statuer sur l’applicabilité de la réduction de la durée sur le mandat en cours acquis en 2012 et non sur son renouvellement (V. Considérant no 28 de la décision du 12 février 2016). En partant de ce principe d’interdiction de statuer « Infra ou ultra petita », il est aisé de comprendre que le juge constitutionnel ne pouvait apporter réponse que sur la question de la réduction de la durée du mandat. Alors, en 2016, il ne s’était nullement agi pour le Conseil constitutionnel de se prononcer sur la question du renouvellement des mandats ou mieux encore sur l’impact du changement de la durée sur la limitation du nombre de mandat. Ainsi, légitimement, personne ne peut contester le fait que le Conseil ne s’est pas encore prononcé directement ou indirectement sur la question de l’application de la limitation du nombre de mandat au cas Macky SALL. Le débat sur la question de la limitation du nombre de mandats présidentiels au Sénégal, faut-il le rappeler, est clos au Sénégal depuis 2012 par ledit Conseil ? Il s’était appuyé sur des dispositions transitoires qui mettaient hors d’atteinte le mandat de Wade pour valider la troisième candidature de celui-ci. Aujourd’hui, ces dispositions transitoires dérogatoires au principe de l’effet immédiat sont abrogées depuis 2016. Raisonnablement, si les sages venaient à être amenés à se prononcer sur la question, ils devraient arriver à l’invalidation de la candidature de M. SALL, s’ils ont le courage et ce, en se fondant sur les arguments juridiques évoqués ci-dessus et non sur le droit transitoire qui n’est pas en cause, en l’espèce.
Ainsi, vu qu’il est juridiquement disqualifié, le Président Sall doit sortir par la grande porte en renonçant à se représenter pour une troisième fois. Il peut le faire à tout moment, comme il ne veut pas que son parti ou sa coalition parte en lambeaux. Il devrait chercher un dauphin tout en restant neutre sur le processus de son remplacement aussi bien dans sa coalition ou son parti ainsi qu’à la tête de l’État du Sénégal.
DIATTA Thomas
Juriste
Enseignant-chercheur à l’Université Assane SECK de Ziguinchor
